引言

2024年3月1日起施行的《中央企业安全生产监督管理办法》（以下简称《办法》），将建筑施工等企业纳入第一类中央企业管理，并要求中央企业加强承包商安全管理，严格准入资质管理，将承包商、分包商和劳务派遣人员统一纳入安全管理体系。

对建工类企业来说，工程项目现场通常同时存在总包单位、专业分包单位、劳务分包单位、设备租赁单位、材料供应单位和具体作业班组。合同上写明了责任分配，并不等于现场风险已经被管住。真正影响安全生产责任落实的，往往是实际施工主体是否合规，人员是否到岗，专职安全生产管理人员（以下简称安管人员）是否配齐，专项方案是否执行，隐患发现后是否完成整改。

违法发包、转包、违法分包和出借资质等问题，表面上看是发承包秩序问题，进一步看则会削弱企业对施工现场的统一管理能力。一旦事故隐患转化为生产安全事故，相关风险不会停留在分包合同内部，而可能同时引发行政处罚、合同效力争议、事故赔偿、央国企内部责任倒查、纪法衔接风险，甚至引发《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》（以下简称《建工司法解释二》）第22条所规范的质量问题移送行政主管部门与侦查机关的风险。

本文根据《办法》第4条、第5条、第6条和第32条，结合建设工程发承包及安全生产相关规范和近期执法案例，分析建工企业在承包商、分包商和劳务人员管理中的安全生产责任边界。

一、《办法》的核心要求：从合同主体管理延伸到现场施工主体管理

1. 建筑施工被纳入第一类中央企业管理

《办法》第5条按照主营业务和安全风险程度，将中央企业分为三类。其中，建筑施工等企业被列入第一类。这一分类体现了监管对建筑施工行业风险特征的判断。建工项目点多面广，人员流动性强，交叉作业多，深基坑、高支模、起重吊装、有限空间、临时用电等风险集中出现，分包层级越复杂，安全管理越容易被稀释。因此，建筑施工企业需要关注的不只是事故发生后的处置，更包括项目承揽、分包准入、人员配置和现场管理的前端环节。

2. 管业务必须管安全，分包选择不是纯业务事项

《办法》第4条提出，中央企业安全生产监督管理坚持“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”。放到建工项目中，分包单位选择、合同签订、队伍进场、设备使用、人员证书审查、工程款支付，都不能被理解为单纯的商务或合同事项。

项目安全风险的成因通常不局限于安全部门。市场部门为了推进承揽引入合作队伍，工程部门为了赶工允许班组先行进场，项目部对人员证书和安全交底审查不严，法务合规部门只看合同文本而没有提示发承包实质风险，多个环节的疏漏叠加，最终使安全生产责任在现场无法落实。

3. 中央企业是安全生产责任主体

《办法》第6条明确，中央企业是本企业安全生产责任主体，应当建立健全全员安全生产责任制和安全生产规章制度。对建工类央国企而言，责任主体的定位不因签订分包合同而转移。企业作为总包单位、建设单位、项目管理单位或者上级管理单位时，仍需结合自身角色履行相应的安全管理责任。

特别是在实际施工主体与合同主体不一致、劳务分包边界不清、项目人员长期不到岗、工程款流向异常等情形下，企业如果只以“现场由分包单位负责”为由解释管理缺位，往往难以经受事故后的倒查。

4. 对承包商的安全管理规范

《办法》第32条要求中央企业加强承包商安全管理，严格准入资质管理，将承包商、分包商及劳务派遣人员统一纳入企业安全管理体系，禁止使用不具备资质和安全生产保障能力的承包商、分包商。

这一条对建工企业的约束很直接。所谓“统一纳入”，不是把分包单位名称登记进台账就结束，也不是在合同里写一句“分包单位自行承担安全责任”。企业至少要能够说明：分包单位为什么可以进场，安全生产许可证是否有效，专职安全生产管理人员是否配齐，特种作业人员是否持证，作业人员是否经过教育培训，危险作业是否经过交底，现场隐患谁负责整改，整改后谁复查销项。

二、与建工领域相关规范的衔接

《办法》第32条中的“资质”和“安全生产保障能力”，需要结合建设工程领域的相关规范来综合理解。

《民法典》第791条禁止发包人将应由一个承包人完成的建设工程支解成若干部分发包给数个承包人，禁止承包人转包，禁止将工程分包给不具备相应资质条件的单位，禁止分包单位再分包，并要求建设工程主体结构施工必须由承包人自行完成。《民法典》第153条规定，违反法律、行政法规强制性规定的民事法律行为无效；第793条规定，建设工程施工合同无效但工程经验收合格的，可以参照合同约定折价补偿；第806条则规定，承包人转包、违法分包的，发包人可以解除合同。

《建筑法》第24条禁止肢解发包；第26条要求承包单位在资质等级许可范围内承揽工程，禁止借用其他企业名义承揽工程，也禁止建筑施工企业出借资质证书、营业执照；第28条禁止承包单位转包；第29条规定总包单位可以依法分包部分工程，但主体结构施工必须自行完成，并禁止分包给无相应资质条件的单位和分包单位再分包。

《建设工程安全生产管理条例》第24条进一步明确，建设工程实行施工总承包的，由总承包单位对施工现场安全生产负总责；总包单位和分包单位对分包工程的安全生产承担连带责任；分包单位不服从管理导致生产安全事故的，由分包单位承担主要责任。

《安全生产法》第49条也有相同取向：生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人；即使已经发包、出租，也应当签订安全生产管理协议或者在合同中约定安全生产管理职责，并对承包单位、承租单位的安全生产工作统一协调、管理，定期检查，发现问题及时督促整改。

这些规范共同说明，发承包合规不只是形式上的资质审查。对建工企业而言，合同主体、资质主体、人员主体、现场管理主体必须环环相扣，否则现场安全生产责任就可能失控。

三、典型案例：分包管理与人员管理环节的现场隐患

1. 基坑支护专业分包单位未按安全作业规程施工案

某地区住建委执法人员对黄村七街二类居住用地项目检查时发现，基坑支护专业分包单位存在多项问题：开关箱连接N排中性导体线缆颜色为黄绿双色，施工现场一台配电箱内保护导体汇流排无标识，现场可燃木板未配备灭火器，线缆沿地敷设无保护措施。其中部分问题违反工程建设强制性标准的相关条文。经立案调查，该单位被认定存在未严格按照建筑业安全作业规程或者标准施工、造成事故隐患的行为，违反《北京市建设工程施工现场管理办法》第13条第1款，并依据第31条受到20000元罚款，同时单位和相关责任人被记分，违法行为被责令改正。

该案例的警示在于，专业分包单位虽然负责具体作业，但其问题会直接进入项目整体风险。基坑支护、临时用电、消防配置、线缆保护都不是可以放任分包单位自行处理的小事。对总包单位和央国企项目管理体系而言，分包单位进场后的交底、检查、整改和复查，不能只停留在资料归档。

2. 施工总承包单位临时用电不规范、有限空间辨识缺失案

某地区住建委执法人员对长子营镇中心幼儿园建设工程检查时发现，施工总承包单位存在北楼首层套丝机电源线接长使用存在接头、北楼二层二级箱无系统图、南楼首层一开关箱未设置箱门跨接线等问题；同时，施工现场存在自来水水井，属于有限空间，但项目未进行有限空间辨识，也未建立台账。经立案调查，该单位因未严格按照建筑业安全作业规程或者标准施工、造成事故隐患，被处以5500元罚款，相关违法行为被责令改正。

该典型案例说明，临时用电、有限空间辨识、台账建立，都是施工现场基础管理事项。越是基础事项，越能反映企业安全管理体系是否实际运行。对央国企而言，若类似问题在多个项目反复出现，监管机关和上级企业很可能进一步追问：制度有没有，检查有没有，发现问题后有没有整改，整改后有没有复查。

3. 劳务分包单位未按规定配备专职安全生产管理人员案

某地区住建委执法人员对青云店镇棚户区改造安置房工程检查时发现，劳务分包单位现场未按规定配备专职安全生产管理人员。经立案调查，该行为违反《安全生产法》第24条第1款，并依据《安全生产法》第97条第1项，被处以25000元罚款，违法行为被责令改正。

对劳务分包单位的审查中，是否配备专职安全生产管理人员是重点之一，这直接关系到班组作业、违章识别、隐患报告和整改落实。对总包单位而言，劳务分包准入审查不能只看营业执照、资质证书和报价，还应检查安全管理人员配置是否满足项目需要。

4. “安管人员”证书注册单位与实际工作单位不一致案

某地区住建委执法人员对西红门镇集体经营性建设用地保障性租赁住房项目检查时发现，担任劳务分包施工单位专职安全生产管理人员的徐某某、韩某、刘某，其证书注册单位均与实际工作单位不一致。经立案调查，相关人员未按规定办理证书变更的行为违反《建筑施工企业主要负责人、项目负责人和专职安全生产管理人员安全生产管理规定》第11条，并依据第31条分别受到3000元罚款，单位、企业负责人和安管人员也被记分。

该案例提醒建工企业，人员管理不能只停留在“证书存在”层面，证书注册单位、劳动关系、实际工作单位、现场岗位和到岗履职如果不能对应，安全管理就可能只是形式上的配置。出借资质、借用资质或者人员挂名不到岗的风险，也常常从这些细节中暴露出来。

四、风险提示：合同效力之外的现场失控与责任倒查

1. 承包商、分包商准入失守风险

《办法》第32条把“资质”和“安全生产保障能力”并列提出。企业只审查营业执照、资质证书，不审查安全生产许可证、安管人员配置、历史处罚、事故记录、设备能力和类似项目履约情况，仍可能被认为没有完成实质准入审查。

2. 现场统一管理缺位风险

分包合同可以约定安全责任，但不能替代总包单位、建设单位或者项目管理单位的现场管理动作。交底、巡查、整改、复查、处罚、清退，这些动作是否发生，才是事故倒查时更容易被追问的问题。

3. 人员资质和实际履职脱节风险

项目经理、安全员、特种作业人员等关键岗位，如果存在证书与实际单位不一致、挂名不到岗、配备不足、临时借证应付检查等问题，企业的安全管理体系就会被认定为运行失真。

4. 隐患排查整改不闭环风险

案例中的临时用电、有限空间、消防器材等问题看似具体，但如果长期存在或者反复出现，就会成为企业安全生产责任落实不到位的证据。发现隐患但未整改，往往比没有发现隐患更难解释。

5. 发承包违法行为叠加合同效力和行政处罚风险

转包、违法分包、出借资质、借用资质还可能引发施工合同无效、工程款结算争议、行政处罚、信用扣分、资质降级或者吊销等后果。对央国企而言，外部处罚之后，通常还会进入内部复盘和责任认定环节。

6. 事故发生后的内部追责风险

一旦隐患转化为事故，责任认定不会只看事故发生当天谁在现场，还会向前追溯项目承揽、分包选择、准入审查、人员配置、隐患整改和上级监督。《办法》第4条、第6条、第32条为这种责任倒查提供了明确的管理依据。内部追责结论还可能成为纪律处分或者职务违法线索的移送基础，形成纪法衔接。

五、合规建议

1. 对建工企业人员的建议

分包单位进场前，不只审查资质证书，还应审查安全生产许可证、安管人员配置、历史处罚、事故记录和类似项目履约情况。

对项目经理、专职安全生产管理人员、技术负责人、特种作业人员等关键岗位，应核查证书、劳动关系、实际工作单位和到岗履职情况。

对专业分包、劳务分包、设备租赁、班组作业等主体，应落实进场教育、技术交底、安全交底和现场检查留痕。

发现实际施工主体、合同主体、资质主体和现场管理主体不一致的，应及时向项目负责人和企业安全生产管理部门报告，并推动整改或者停止使用。

对临时用电、有限空间、消防器材、危大工程等高频隐患，不能只要求整改，还要复查销项，保留整改前后证据。

2. 对企业的建议

建立承包商、分包商安全生产准入清单，将《办法》第32条要求细化为准入、进场、履约、评价、退出的全过程管理制度。

把发承包合规审查和安全生产能力审查合并推进，避免合同审查只关注价款、工期和违约责任，安全审查另行流转。

建立分包商安全管理台账，动态记录人员配置、教育培训、隐患整改、行政处罚和履约评价。

对工程款支付、材料采购、设备租赁、人员社保和劳动关系进行必要的穿透核查，识别转包、违法分包、出借资质和借用资质线索。

对发现安全生产能力不足、人员配置不实或者多次整改不到位的分包商，应建立整改、暂停使用、清退和责任追究机制。

结语

对建工类央国企而言，发承包合规只是起点，真正的风险管理在于实际施工主体、现场人员和安全管理体系是否受控。《办法》第32条要求将承包商、分包商和劳务派遣人员统一纳入安全管理体系，实质上要求企业不能只停留在合同审查和资质证书审查，而要穿透到人员、设备、方案、隐患和整改情况。

违法发包、转包、违法分包和出借资质之所以危险，除可能导致合同无效或者行政处罚外，还会从源头削弱施工现场安全生产责任的落实。对央国企来说，能否管住承包商、分包商和劳务人员，就是能否守住安全生产底线的第一道检验。