引言

2025年11月28日，国务院国资委公布《中央企业违规经营投资责任追究实施办法》（以下简称《办法》），自2026年1月1日起施行。《办法》第十五条专门规定固定资产投资方面的责任追究情形，涵盖项目概算审查、投资决策审批、工程设计变更、追加投资、建设拖期、项目后评价等多个环节。

对于建工类企业而言，固定资产投资项目往往金额大、周期长、参与主体多，既涉及投资决策，也涉及设计、采购、施工、成本、审计和运营衔接。实践中，部分项目在前期论证和概算审查阶段基础不实，建设过程中又频繁变更设计、追加投资，最终导致项目严重超概算、建设拖期、成本明显高于同类项目，甚至形成低效无效资产。

本文结合公开审计案例，聚焦固定资产投资项目超概算、擅自变更与项目建设失控风险，分析《办法》第十五条下的责任追究红线，并提出风险防范建议。

一、风险红线：《办法》中与固定资产投资项目建设失控直接相关的责任追究情形

《办法》第十五条对固定资产投资方面的责任追究情形作出集中规定，其中以下六项与建工企业投资建设项目管理直接相关：

1. 项目概算审查失实：第十五条第（二）项规定，"项目概算未按规定进行审查，严重偏离实际"属于责任追究情形。该项要求企业在项目立项、可研、初设和投资决策阶段，对项目概算进行实质审查，不能以明显偏低、不完整或缺乏依据的概算作为决策基础。

2. 未履行决策和审批程序擅自投资：第十五条第（五）项规定，"未按规定履行决策和审批程序擅自投资"属于责任追究情形。固定资产投资项目通常涉及重大资金安排和长期资产形成，企业不得先投资、先建设、先实施，再补办审批程序。

3. 擅自变更工程设计、建设内容和追加投资：第十五条第（七）项规定，"擅自变更工程设计、建设内容和追加投资等"属于责任追究情形。设计变更、建设内容调整和投资追加，不能仅由项目现场或个别负责人决定，应当按权限履行技术、经济、合规和决策审查。

4. 项目管理混乱导致拖期、烂尾或成本异常：第十五条第（八）项规定，"项目管理混乱，致使建设严重拖期或烂尾、成本明显高于同类项目"属于责任追究情形。该项直接指向项目建设过程中的综合管理失控，包括工期、成本、质量、现场管理和组织协调等方面。

5. 外部环境和项目情况重大变化后未及时调整止损：第十五条第（九）项规定，"外部环境和项目本身情况发生重大变化，未按规定及时调整投资方案并采取止损措施"属于责任追究情形。项目建设过程中若市场、政策、资金、土地、审批、施工条件发生重大变化，企业不能继续机械推进原方案。

6. 未按规定开展项目后评价或提供虚假材料：第十五条第（十一）项规定，"未按规定开展投资项目后评价，在后评价工作中提供虚假材料，或经后评价发现项目存在违规问题"属于责任追究情形。该项要求企业不能把项目竣工投用作为管理终点，还应通过后评价识别投资决策、建设管理和运营效果中的问题。

二、典型风险场景：固定资产投资项目概算失真与建设过程失控

（一）典型案例

根据宁波市审计局公开审计结果，宁波市某公园工程项目总投资20.04亿元，经竣工决算审计后审减2986.47万元，其中建筑安装工程投资净多计2889.69万元，待摊投资多计96.78万元。该项目审计发现的问题，集中反映了固定资产投资项目从概算编制、设计变更、现场管理、资金使用到招投标与分包管理的全流程风险。

在投资控制方面，审计指出项目存在概算编制不准确、重大设计变更未履行集体决策及报批程序、无价材料管控不严、结算审核把关不严多计工程费用、招标文件编制不严谨导致单项控制价偏高等问题。其中，结算审核把关不严是审减金额的重要来源，常见表现包括多计工程量、高套定额、材料单价高于合同或市场公允价、重复计费、措施费和规费计取不符合规定等。

在现场管理方面，审计发现部分工程未按设计图纸施工、部分材料未经进场报验、擅自变更品牌及产品参数、监理人员履约管理不到位、未经审批违规分包，以及变更审核把关不严、不合理变更和重复变更等问题。这些问题说明，固定资产投资项目建设失控并非单一环节失误，而是设计、施工、监理、变更、材料和分包管理共同失守的结果。

在资金管理方面，审计还发现部分费用计费依据不充分、工程建设资金监管不到位等隐患。审计发现问题后，相关单位已调减多计投资2986.47万元，并制定完善相关管理制度。该案例提示，固定资产投资项目即使总体建设程序"基本合规"，只要概算、变更、现场管理和结算审核任何环节把关不严，都可能形成大额投资审减和责任倒查风险。

（二）场景特征分析

固定资产投资项目建设失控一般具有以下特征：

1. 前期论证不足、概算基础不实：项目可研、初设、概算编制阶段对建设条件、设计深度、材料价格、施工难度、运营需求等估计不足，导致项目概算与实际投资需求偏离。

2. 投资决策程序倒置：部分项目存在先实施后审批、先开工后补手续、先追加后论证等问题，投资决策程序未能真正发挥约束作用。

3. 重大设计变更和建设内容调整程序失守：施工图设计深度不足、设计质量不高、建设需求反复调整，导致建设过程中频繁发生设计变更、现场签证和建设内容调整。重大变更如果未履行集体决策和报批程序，容易引发追加投资和责任追究风险。

4. 追加投资缺乏刚性约束：项目一旦进入建设阶段，相关主体容易以工期、形象进度、已投入成本为由不断追加投资，未对追加投资的必要性、经济性和责任原因进行实质审查。

5. 现场管理和监理履职不到位：部分项目存在未按图施工、材料未经进场报验、擅自变更品牌及参数、监理人员不到岗或履约不充分等问题，导致质量、成本、工期风险同步扩大。

6. 结算审核和投资控制衔接不足：结算审核把关不严、多计工程量、高套定额、重复计费、招标控制价偏高等问题，都会推高项目投资成本，使固定资产投资项目偏离原定投资控制目标。

7. 项目后评价和审计整改流于形式：项目竣工后未按规定开展后评价，或者后评价仅总结成绩、不揭示问题，无法对投资决策、概算执行、建设管理和运营效果进行真实复盘。

三、风险提示

1. 责任追究风险：依据《办法》第十五条第（二）项、第（五）项、第（七）项、第（八）项、第（九）项、第（十一）项，相关人员可能因概算审查失实、擅自投资、擅自变更设计、追加投资、建设拖期或后评价失真，被认定承担直接责任、主管责任或领导责任。

2. 国有资产损失风险：项目严重超概算、成本明显高于同类项目、建设拖期或低效运行，可能导致投入资金沉淀、资产闲置、投资收益无法实现，形成直接损失、间接损失或或有损失。

3. 审计整改和监管问责风险：固定资产投资项目通常是审计、巡视、国资监管和纪检监察关注重点。概算失真、变更频繁、追加投资无依据、结算审核不严、后评价虚假等问题，可能引发审计整改、监管通报和内部追责。

4. 合同争议和工程索赔风险：设计变更、建设内容调整和追加投资若缺乏审批依据和合同支撑，后续容易在结算、审计、诉讼仲裁中产生争议，使企业处于举证和追偿不利地位。

5. 薪酬扣减和经济赔偿风险：因固定资产投资项目管理失控造成资产损失或重大不良后果的，相关责任人员可能面临绩效年薪扣减、任期激励收入追索以及经济赔偿责任。

6. 纪法衔接风险：若项目建设过程中存在违规决策、利益输送、虚假签证、指定供应商、收受贿赂、滥用职权等问题，相关线索可能被移送纪检监察机构或司法机关处理。

四、合规建议

（一）对国企人员的建议

1. 审慎对待项目概算和投资测算：在审议固定资产投资项目时，应重点关注概算编制依据、设计深度、建设条件、价格假设、资金来源和风险预案，不得以明显不充分的测算材料推动决策。

2. 严格履行投资决策和审批程序：对立项、开工、设计变更、建设内容调整、追加投资等事项，应按权限履行审批程序，不得先实施后补程序，也不得以项目紧急、现场需要为由绕开集体决策。

3. 对设计变更和追加投资保持审慎：发现设计变更、现场签证、追加投资可能明显增加项目成本的，应要求补充技术经济比选、责任原因分析和资金安排说明。

4. 加强现场管理和合同履约监督：对未按图施工、材料未经报验、擅自变更品牌参数、监理履职不到位、违规分包等问题，应及时报告并推动纠正，避免现场管理问题转化为投资失控问题。

5. 及时报告重大变化并提出止损建议：项目外部环境、资金条件、审批条件、市场需求或建设条件发生重大变化的，应及时报告并推动重新评估，不得继续机械推进原投资方案。

6. 如实参与项目后评价和责任复盘：项目竣工投用后，应真实反映投资决策、建设管理、概算执行和运营效果中的问题，不得隐瞒超概算、拖期、资产闲置或低效运营情况。

（二）对企业的建议

1. 建立固定资产投资项目全周期管控机制：将项目立项、可研、概算、设计、招采、施工、变更、付款、结算、后评价纳入统一管理，明确各环节审批权限和责任主体。

2. 强化概算刚性约束和动态预警：建立概算控制红线，对接近或突破概算的项目自动触发预警、专项审查和提级审批，防止投资额在建设过程中失控扩大。

3. 建立设计变更和追加投资联审机制：对重大设计变更、建设内容调整和追加投资，实行工程、成本、财务、法务、合规、审计等多部门联审，并要求说明变更原因、责任归属和资金来源。

4. 加强现场管理和监理履约评价：对未按图施工、材料报验缺失、擅自更换品牌参数、监理不到岗、违规分包等问题建立现场检查和履约评价机制，防止现场管理失控推高投资成本。

5. 开展建设拖期、结算审减和成本异常专项排查：对建设进度明显滞后、成本明显高于同类项目、审计审减金额较大、长期停工或长期未结算项目开展专项排查，及时识别拖期、烂尾和低效无效投资风险。

6. 完善重大变化下的止损决策机制：对外部环境和项目本身情况发生重大变化的项目，建立暂停、压缩、调整、退出、重新论证等决策选项，避免沉没成本推动继续投入。

7. 做实投资项目后评价和责任倒查：项目竣工后，应对投资目标实现情况、概算执行情况、建设周期、资产使用效率和运营效果开展后评价。对发现的违规问题，应与整改、考核和责任追究衔接。

【结语】

固定资产投资项目的风险并不只发生在开工建设阶段，而是贯穿于概算审查、投资决策、设计变更、追加投资、现场管理、结算审核和项目后评价全过程。对建工类企业而言，项目能否按概算、按工期、按功能目标建成，直接关系国有资产安全和投资责任认定。《办法》第十五条将概算失实、擅自投资、擅自变更、建设拖期、烂尾、后评价失真等问题纳入责任追究范围，提示企业应从单个工程管理转向固定资产投资全周期管控，防止项目建设失控演变为国有资产损失和人员追责风险。